LeIP - Lembaga Independensi Peradilan

Dian Rosita[1]

Pendahuluan

Di beberapa negara demokrasi, peran tradisional yang dimainkan oleh cabang kekuasaan yudikatif secara sadar telah ditempatkan dalam posisi yang lebih lemah dengan pembentukan lembaga baru yang disebut Komisi Yudisial (KY). Di Indonesia, munculnya gagasan pembentukan KY diawali dengan adanya desakan untuk mewujudkan penyatuan atap bagi pengelolaan peradilan pada 1998 melalui Ketetapan MPR RI No. X/MPR/1998.[2] Namun, pascapenyatuan-atap, muncul kekhawatiran baru, yaitu menguatnya konsentrasi tunggal kekuasaan kehakiman melalui monopoli Mahkamah Agung. Tim Kerja Terpadu yang dibentuk berdasarkan Keppres No. 21 Tahun 1999 telah mengkaji pelaksanaan guna mengkaji TAP MPR No. X/MPR/1998 dan menyatakan bahwa penyatuan atap yang tanpa diikuti dengan perombakan sistem berpotensi melahirkan monopoli kekuasaan kehakiman. Oleh sebab itu, tim itu merekomendasikan perlunya pembentukan Dewan Kehormatan Hakim yang merupakan embrio Komisi Yudisial. Pembentukan itu dilakukan untuk mengawasi perilaku hakim, memberikan rekomendasi mengenai rekrutmen, promosi, dan mutasi hakim serta menyusun code of conduct bagi hakim guna mengimbangi penyatuan atap. Kemudian, melalui Amandemen Konstitusi pada 2001 dan perumusan Undang-Undang (UU) No. 22 Tahun 2004, resmilah dibentuk Komisi Yudisial. Konstitusi mengamanatkan bahwa KY memiliki wewenang untuk mengusulkan pengangkatan hakim Mahkamah Agung serta otoritas untuk menjaga dan menegakkan kehormatan, martabat, dan perilaku hakim.

Keberadaan Komisi Yudisial sebagai lembaga pendukung kekuasaan kehakiman sangatlah signifikan. Selain diharapkan berfungsi sebagai lembaga yang melakukan fungsi kontrol atas pelaksanaan kewenangan pengadilan pascapenyatuan-atap, semakin menurunnya tingkat kepercayaan atas pengadilan juga menempatkan posisi KY menjadi semakin penting. Menurunnya tingkat kepercayaan masyarakat disebabkan oleh berbagai indikasi pelanggaran perilaku yang dilakukan oleh hakim seiring dengan semakin memburuknya kondisi penegakan hukum di berbagai institusi peradilan di Indonesia. Kualitas dan konsistensi putusan hakim pun menjadi permasalahan serius, baik disebabkan lemahnya kualitas kepakaran maupun berbagai kepentingan yang mempengaruhi proses pemeriksaan perkara. Selain itu, sistem pengawasan internal pengadilan juga memiliki berbagai kelemahan. Selain sumber daya yang terbatas, dalam pengambilan keputusan, sistem pengawasan internal dinilai rentan terhadap tekanan organisasi dan masih diwarnai dengan rasa serba tidak enak. Dalam kondisi demikian, terbentuknya KY sempat memberikan titik terang bagi keberhasilan pembaruan peradilan pada masa reformasi. Keberadaan lembaga pengawas eksternal seperti KY juga diharapkan dapat membuat Mahkamah Agung menjadi lebih fokus pada tugas dan fungsi utamanya, yaitu memeriksa dan memutus perkara. Sementara itu, beban tugas untuk menjaga dan mengawasi perilaku hakim dapat dibagi kepada KY.

Namun, perjalanan KY tidak sederhana. KY sebagai lembaga baru menuai resistensi besar ketika berhadapan dengan pengadilan. Akar permasalahan utama yang timbul adalah tumpang tindih fungsi dengan Mahkamah Agung yang mengarah pada konflik antarlembaga. UU No. 22 Tahun 2004 telah mengatur tugas dan wewenang KY, termasuk meminta laporan dari pengadilan serta memanggil dan memeriksa hakim—hakim agung dan hakim konstitusi yang melakukan pelanggaran perilaku serta mengajukan usul penjatuhan sanksi berupa teguran tertulis, bersifat mengikat.[3] Selain itu, diatur pula kewajiban hakim dan pengadilan untuk memenuhi permintaan informasi atau panggilan KY serta mekanisme hukum dan sanksi jika kewajiban itu dilanggar.[4] Namun, perdebatan hukum tentang batasan wewenang KY terus mengemuka, antara lain dalam hal apakah KY boleh mengawasi dan memeriksa hakim dengan hanya didasarkan pada putusannya serta apakah hakim agung dan hakim konstitusi merupakan objek pengawasan KY. Salah satu perdebatan dan konflik kewenangan itu berakhir di Mahkamah Konstitusi. Kemudian, dinyatakan bahwa pengaturan tentang pengawasan dan pemantauan hakim dibatalkan dan pengecualian Hakim Konstitusi dari lingkup pengawasan KY serta permintaan kepada Presiden dan atau DPR untuk merevisi UU No. 22 Tahun 2004. Putusan Mahkamah Konstitusi itu merupakan salah satu buah pahit yang harus dihadapi KY akibat perseteruan kedua lembaga itu.

KY merupakan lembaga dengan fungsi yang unik. Seperti halnya KY sejenis yang ada di negara-negara lain, KY memiliki posisi yang sensitif yang menuntut lembaga itu mampu mencari keseimbangan antara kepentingan-kepentingan yang seolah-olah ada di dua kutub yang berbeda. Di satu sisi, KY seharusnya menempatkan dirinya sebagai mitra pengadilan dalam memperkuat kekuasaan kehakiman, meningkatkan kepercayaan masyarakat, serta meningkatkan kinerja lembaga peradilan. Di sisi lain, KY berfungsi sebagai penyeimbang. KY adalah lembaga pengawas yang berfungsi melakukan fungsi check atas pelaksanaan wewenang penyatuan atap untuk menjamin pengadilan tetap independen dalam menjalankan kewenangannya. Peran itu menuntut KY untuk memiliki kemampuan diplomatik. Pada titik itu, tampaknya masih sulit bagi KY untuk dapat menjalankan peran unik itu dalam berhadapan dengan pengadilan.

Pada saat ini, KY juga menghadapi tantangan-tantangan utama. Pertama adalah mengembalikan fungsi pengawasan secara penuh dan efektif atas peradilan sebagaimana diatur oleh konstitusi. Namun, pemulihan kewenangan pengawasan harus pula dilakukan seiring dengan upaya memulihkan kembali hubungan KY dengan Mahkamah Agung yang sempat sangat memprihatinkan. Mahkamah Agung juga pernah membantah bahwa KY memiliki kekuasaan pengawasan atas Mahkamah Agung yang merupakan dasar pengajuan uji materiil yang diajukan oleh para Hakim Agung atas UU KY pada 2006. Namun, dua tahun terakhir pada masa kepimpinan Harifin Tumpa sebagai Ketua Mahkamah Agung, telah terlihat adanya upaya-upaya untuk memulihkan kembali hubungan antarkelembagaan yang sempat memburuk.[5] Meski demikian, upaya itu belum dapat dikatakan sistemik berdasarkan kesadaran yang hakiki tentang uniknya peran KY dan bagaimana KY seharusnya menempatkan diri. Karena itulah, sangat jelas, bahwa tantangan utama KY pada masa depan adalah membawa rapport kelembagaan antara Komisi Yudisial dan Mahkamah Agung kembali ke bentuknya yang tepat dan memulihkan fungsi konstitusional KY.

Dilema Independensi vs Akuntabilitas

Dalam konteks pengawasan, kembali harus dipahami pentingnya pemahaman tentang peran yang unik tersebut. Wilayah pengawasan peradilan merupakan wilayah sensitif yang merupakan pertarungan ketegangan antara independensi peradilan di satu sisi dan akuntabilitas di sisi yang lain. Kedua prinsip itu harus diperlakukan secara proporsional dan penuh penghargaan karena peran dan fungsinya yang penting bagi tegaknya legitimasi atas kekuasaan kehakiman. Hakim atas nama pengadilan memainkan peran penting dalam menerapkan dan menegakkan prinsip-prinsip hukum yang terkadang tidak selalu merupakan putusan yang popular atau sejalan dengan dukungan pihak-pihak tertentu atau bahkan masyarakat umum. Karena itulah, prinsip independensi berfungsi untuk memastikan bahwa peradilan seharusnya terbebas dari tekanan berbagai pihak dengan cara apa pun.

Kebutuhan untuk menjamin kemerdekaan hakim dan peradilan tersebut menimbulkan ketegangan yang kuat bila dibenturkan dengan prinsip akuntabilitas. Semua lembaga publik—utamanya pengadilan—pada akhirnya memerlukan legitimasi dari masyarakat untuk dapat berfungsi secara efektif. Dalam kondisi pengadilan kadang kala harus mengalahkan kepentingan mayoritas dalam kasus-kasus individual, sangat penting prinsip independensi untuk diterapkan. Lebih jauh lagi, perlu dipahami bahwa dalam kondisi keterbatasan hukum, jika suatu ketentuan perundang-undangan tidak mampu memenuhi keadilan masyarakat, sepantasnya beban untuk mengubah perundangan ada di DPR. Akan tetapi, independensi peradilan tidak seharusnya menempatkan pengadilan dan hakim dalam posisi kebal hukum (immune), melainkan independensi harus ditempatkan dalam konteks akuntabilitas. Agar masyarakat percaya pada integritas dan ketidakberpihakan pengadilan sehingga legitimasi pengadilan tetap terjaga, kepercayaan itu seharusnya disandarkan pada proses yang fair dan kepantasan perilaku hakim dalam melaksanakan proses peradilan. Pengadilan sebagai lembaga yang berwenang untuk memeriksa dan memutus suatu perkara memiliki kekuasaan yang besar. Oleh karena itu, demi pertanggungjawaban pada publik, sidang pengadilan harus dilakukan secara terbuka sebagaimana dinyatakan oleh Bentham sebagai berikut.

Publicity is the very soul of justice. It is the keenest spur to exertion and the surest of all guards against improbity. It keeps the judge himself while trying under trial.[6]

Selain itu, putusan pengadilan merupakan subjek dari upaya hukum yang berfungsi melindungi para pihak dari kekeliruan yang dilakukan oleh pengadilan di tingkat yang lebih rendah. Dengan demikian, prinsip akuntabilitas hingga batas tertentu telah terpenuhi.

Namun, hakim dalam menjalankan perannya sebagai pejabat publik terikat pada tanggung jawab kepada hukum, negara, dan masyarakat. Dalam konteks pertanggungjawaban hakim (liability of judge), ketentuan hukum disiplin menjadi penting. Dalam hal hakim diduga melakukan pelanggaran perilaku, ketentuan disiplin berlaku kepadanya. Dengan demikian, fungsi pengawasan sebagai pelaksana mandat akuntabilitas adalah upaya menjaga perilaku hakim, tetapi tetap menjaga kemerdekaan pengadilan dari tekanan eksternal yang terkadang juga muncul dari penyalahgunaan (abuse) hukuman disiplin. Untuk dapat mencapai keseimbangan antara dua hal itu, diperlukan standar penegakan proses pengawasan peradilan melalui kode perilaku (code of conduct).

Dalam konteks pemeriksaan dugaan pelanggaran perilaku, kerahasiaan menjadi mengemuka. KY memiliki banyak pengalaman mengenai kerahasiaan yang pada akhirnya memancing kontroversi publik. Memang, perlu digarisbawahi bahwa salah satu permasalahan paling sulit dalam pemeriksaan dugaan pelanggaran adalah masalah kerahasiaan.[7] Pada umumnya, kerahasiaan proses pemeriksaan dengan sangat hati-hati dijaga dan baru dapat dibuka pada saat KY mengeluarkan rekomendasi penjatuhan hukuman disiplin. Kerahasiaan diperlukan untuk menjaga kehormatan serta legitimasi peradilan. Perlu diingat bahwa dalam menyikapi laporan pengaduan, komisi perlu hati-hati dalam bersikap netral dan tanpa praduga bersalah, apalagi mengingat proses persidangan sebagai ruang putusan menang dan kalah. Maka itu, tak kurang pihak yang kalah dalam persidangan terus mencoba menguji putusan itu. KY sebaiknya bersikap sangat hati-hati dan menahan diri untuk tidak memberikan opini atas dugaan kebersalahan seorang hakim, kecuali setelah proses pemeriksaan final, yakni dalam rekomendasi yang diajukannya ke Mahkamah Agung. Khusus untuk dugaan pelanggaran yang sudah diketahui publik dari sumber selain KY, KY dapat menjelaskan kepada publik langkah-langkah yang telah dilakukannya dalam melakukan pengawasan/pemeriksaan dugaan pelanggaran itu, yakni untuk menjamin kepercayaan publik terhadap proses pengawasan hakim.

Legitimasi pengadilan terletak pada kepercayaan masyarakat. Oleh karena itu, sudah sepantasnya KY diberikan mandat melalui konstitusi untuk mengawasi, terutama menegakkan kehormatan, martabat, serta perilaku hakim. Atas dasar itulah, KY dalam melaksanakan fungsi pengawasan harus bersandar pada upaya untuk menjaga legitimasi pengadilan. Perlu diingat bahwa hukuman disiplin—meskipun diperlukan untuk menjaga agar hakim sebagai pejabat negara—berpegang pada nilai-nilai kemandirian dan profesionalitas. Namun, proses investigasi dan pelaksanaan hukuman disiplin harus dilaksanakan secara hati-hati sehingga tidak berdampak meluas pada legitimasi publik atas pengadilan sebagai institusi. Oleh karena itu, sebuah proses disiplin dalam sistem pengawasan harus dilaksanakan secara cepat. Selain menghindar dari bukti-bukti pelanggaran yang menjadi basi, proses yang lama dan berlarut-larut dapat menyebabkan hilangnya rasa hormat dan kepercayaan diri hakim yang diperlukan dalam memimpin persidangan. Dampak yang lebih luas juga berimpak pada pengadilan sebagai lembaga yang direpresentasikan oleh hakim itu. Tuduhan terjadinya perselingkuhan hukum sangat mungkin muncul. Untuk itu, proses pendisiplinan harus dilakukan secara cepat untuk membatasi dampak yang negatif terhadap legitimasi pengadilan.

Perdebatan Seputar Yurisdiksi Pengawasan

Kewenangan KY atau institusi sejenis di berbagai negara sangat bervariasi, mulai dari rekrutmen, mutasi dan promosi hakim, pendidikan hakim, pengawasan sampai manajemen peradilan. Di New South Wales misalnya, fungsi KY adalah melakukan pengawasan atas perilaku hakim, menyelenggarakan pendidikan hakim, dan memberi instrumen panduan yang dapat digunakan oleh hakim dalam menjaga konsistensi putusan. KY di Prancis memiliki kewenangan untuk melakukan rekrutmen hakim dan promosi sebagai akibat dari pengalaman buruk intervensi eksekutif dalam melaksanakan proses rekrutmen hakim. Selain berbagai fungsi itu, pada umumnya, KY diberikan kewenangan untuk menegakkan etika dan perilaku hakim.

KY di Indonesia merupakan lembaga penunjang (state auxiliary body) terhadap lembaga kekuasaan kehakiman. Prof. Jimly Asshiddiqie dalam tulisannya menyebutkan bahwa meskipun fungsinya terkait dengan kekuasaan kehakiman, KY tidak menjalankan fungsi kekuasaan kehakiman. Lebih lanjut, ia menyatakan bahwa KY merupakan penegak kode etik dan bukan penegak hukum.[8] Mahkamah Agung pun memiliki kewenangan untuk melakukan pengawasan peradilan dan perilaku hakim (termasuk Hakim Agung). Namun, kinerja pengawasan pengadilan dinilai belum maksimal karena adanya konflik kepentingan, semangat membela korps yang tinggi, dan keterbatasan sumber daya sehingga lembaga pengawasan eksternal seperti KY menjadi penting. Hakikat dari komisi sebagai lembaga penunjang (state auxiliary body) dalam ranah kekuasaan kehakiman memiliki beberapa konsekuensi, antara lain dari segi keanggotaan komisioner dan kewenangan yang dimandatkan pada komisi itu.[9]

Seperti diperkirakan pada saat awal pembentukannya, penafsiran fungsi pengawasan dan pemantauan oleh Mahkamah Agung dan KY telah memicu konflik antara kedua lembaga. Pengawasan perilaku hakim merupakan topik yang menjadi objek perdebatan semenjak didirikannya komisi itu hingga kini. Perdebatan itu terutama dilatarbelakangi oleh perbedaan penafsiran terhadap kewenangan pengawasan perilaku yang dimiliki oleh KY. Mahkamah Agung berpendapat bahwa apa yang dianggap sebagai pengawasan adalah pengawasan perilaku dan tidak termasuk pengawasan atas putusan peradilan. Mahkamah Agung berpendapat bahwa pengawasan teknis putusan bukan merupakan kewenangan KY dalam rangka menjaga independensi peradilan dari tekanan eksternal. Namun, KY meyakini—sebagaimana juga publik—kecenderungan pelanggaran perilaku yang dilakukan oleh seorang hakim dapat dilihat melalui putusan pengadilan. Akibatnya, KY kehilangan wewenang pengawasannya selama 2006—2008 sebelum “dikembalikan” lagi oleh DPR melalui UU Mahkamah Agung yang disahkan pada awal 2009.

Dari waktu ke waktu, pertentangan selalu muncul tentang pemisahan aspek perilaku hakim dan aspek yudisial, terutama terkait kewenangan untuk memeriksa putusan selalu menjadi perdebatan. Di berbagai negara lain, kewenangan untuk memeriksa putusan tidak diberikan kepada lembaga pengawas, baik eksternal maupun internal. KY di Negara Bagian Arkansas, Amerika Serikat, secara eksplisit menyebutkan bahwa ia tidak memiliki kewenangan untuk menilai atau membatalkan putusan hakim. Sebagai konsekuensinya, komisi itu tidak dapat memeriksa pengaduan yang berhubungan dengan ketidakpuasan terhadap putusan hakim. Contohnya yaitu pengaduan yang menyatakan bahwa hakim seharusnya menghukum lebih ringan atau lebih berat, pertimbangan hakim terhadap bukti-bukti yang diajukan para pihak, atau meyakini atau tidak meyakini keterangan saksi, terdakwa, dan seterusnya. Hal itu sejalan dengan perdebatan mengenai independensi dan akuntabilitas yang telah didiskusikan di bagian sebelumnya.

Penilaian atau koreksi atas putusan memiliki mekanisme yang ditentukan secara universal, yaitu melalui upaya hukum. Pendapat atau intervensi atas putusan yang dilakukan oleh lembaga negara berpotensi mengancam kebebasan hakim dalam memutus, apalagi jika dilakukan secara terbuka oleh lembaga yang memiliki kewenangan untuk memeriksa dan menjatuhkan hukuman disiplin kepada hakim. Dalam konteks sistem ketatanegaraan, jika lembaga negara diberikan kewenangan untuk secara terbuka memberikan penilaian atas putusan pengadilan, hal itu berpotensi mendelegitimasi kewenangan pengadilan. Dengan demikian, hal itu sama halnya dengan mendorong publik untuk tidak mempercayai kekuasaan kehakiman. Idealnya baik KY maupun Badan Pengawasan Mahkamah Agung tidak dapat menilai putusan pengadilan.

Penggunaan putusan sebagai alat untuk menemukan indikasi pelanggaran perilaku bukannya tidak dimungkinkan. Dalam memeriksa putusan untuk menemukan pelanggaran perilaku hakim, KY harus menjaga kerahasiaan dengan tidak mengungkapkan informasi apa pun yang berpotensi mencampuri proses persidangan. Namun, penilaian atas substansi putusan saja tidak dapat digunakan sebagai dasar untuk menjatuhkan hukuman disiplin kepada hakim. Jika seorang hakim dijatuhi hukuman dengan alasan pertimbangan hukum dalam putusan, hal itu dapat menimbulkan ketidakpercayaan terhadap putusan pengadilan dan institusi pengadilan secara keseluruhan. Putusan-putusan hakim itu pada perkara sebelumnya akan diragukan oleh para pihak dan masyarakat sehingga sangat mungkin muncul desakan untuk membatalkan putusan-putusan yang sebelumnya dengan alasan hakim tidak kompeten—padahal belum tentu benar. Di berbagai negara dan negara bagian yang memiliki KY, kewenangan untuk menilai, memeriksa, membatalkan putusan selalu dikecualikan dari yurisdiksi KY maupun lembaga pengawas internal sejenis. Negara yang dimaksud adalah Amerika Serikat, yaitu negara bagian Wisconsin, California, Kentucky, dan Arkansas.

Pada dasarnya, tindakan yang dapat dilakukan oleh hakim yang mampu menurunkan citra dan wibawa lembaga peradilan terbagi menjadi dua, yaitu pelanggaran terhadap nilai-nilai dan integritas (pelanggaran perilaku) serta ketidakmampuan atau kapasitas yang rendah (disability). Keduanya memiliki konsekuensi yang berbeda. Untuk permasalahan lemahnya kapasitas, fungsi pengawasan dilakukan dalam konteks pembinaan. Dengan demikain, rekomendasi yang dikeluarkan diarahkan pada upaya-upaya peningkatan kapasitas seperti pemberian pelatihan yang perlu diharmonisasikan dengan program pendidikan dan pelatihan (Diklat). Sementara itu, pelanggaran perilaku perlu diberi penerapan sanksi atau hukuman yang proporsional sesuai tindakannya. Namun, ketidakmampuan atau kapasitas yang rendah perlu ditangani dengan rekomendasi berupa program-program peningkatan kapasitas. Oleh karena itu, ruang lingkup pengawasan berkaitan erat dengan program pendidikan dan pelatihan. Maka itu, pengawasan tidak hanya dilihat sebagai penerapan sanksi dan tindakan pendisiplinan saja. Pengawasan juga dilihat dalam konteks pembinaan, peningkatan kapasitas serta kinerja, termasuk pemantauan atau evaluasi setelah rekomendasi pembinaan atau tindakan pendisiplinan diberikan.

Dalam hal terdapat pengaduan yang berada di luar kewenangannya, komisi atau unit pelaksana pengawasan hakim seharusnya merujuk pengaduan itu kepada lembaga yang berwenang atau menyarankan pihak itu untuk mengajukan upaya hukum yang diperlukan. Pelanggaran perilaku dan kode etik hakim dalam banyak kasus erat kaitannya dengan indikasi tindak pidana. Permasalahan korupsi maupun suap adalah modus yang banyak disebutkan dalam sebuah pengaduan. Pada masa lalu, proses pemeriksaan pelanggaran etika sering digunakan sebagai upaya untuk berlindung dari proses penegakan hukum pidana. Hakim yang terlibat melakukan tindak pidana, umumnya berupa suap atau korupsi, hanya diberikan sanksi administratif berdasarkan pada pelanggaran etika atau pedoman perilaku. Praktik seperti itu hingga sekarang pun masih ditemukan meskipun tidak semasif seperti yang terjadi pada masa lalu. Untuk menghindari hal seperti itu, sebaiknya KY lebih berhati-hati dalam memperlakukan pengaduan yang mengandung indikasi kuat tindak pidana. Bila sedari awal indikasi tindak pidana sudah terlihat kuat, sebaiknya KY meminta pelapor untuk menempuh proses pidana. Demikian juga bila dalam pemeriksaan di tingkat lanjut, KY menemukan indikasi itu, lebih tepat kiranya KY melimpahkan pengaduan itu kepada yang berwenang, yaitu Kepolisian, Kejaksaan, ataupun Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Pada tahap akhir, KY akan menindaklanjuti apa pun hasil pemeriksaan pidana dalam bentuk rekomendasi hukuman disiplin yang sesuai. Dengan demikian, lembaga pengawas tidak akan dapat digunakan sebagai tempat para kriminal bernaung dalam payung etik.

Saat ini, banyak pihak masih beranggapan bahwa wewenang KY masih sangat terbatas karena wewenangnya yang hanya merekomendasikan, bukan menjatuhkan sanksi sendiri. Komisi tidak bisa memaksa Mahkamah Agung untuk secara otomatis menerima dan menjalankan rekomendasi KY. Rekomendasi KY yang bersifat mengikat hanya menyangkut hukuman disiplin ringan. Namun, sesungguhnya, pernyataan bahwa kewenangan komisi yang bersifat rekomendatif merupakan pembatasan bagi pelaksanaan fungsi KY tidaklah sepenuhnya tepat. Sulit bagi lembaga semacam KY sebagai lembaga mandiri yang seluruh anggotanya berasal dari kalangan nonhakim diberikan wewenang untuk kasih sanksi mengikat, apalagi jika berbentuk pemecatan. Akan kurang tepat jika lembaga pengawas (dan pemeriksa) juga diberikan kewenangan monopoli juga untuk menjatuhkan sanksi, terlebih pemecatan yang membutuhkan proses ”peradilan yang fair”.[10] Selain itu, terlihat janggal pula dari sudut hukum administrasi negara jika sanksi—terutama pemecatan—dijatuhkan oleh lembaga yang tidak memilihnya atau lembaga yang tidak punya hubungan administrasi-kepegawaian dengan pejabat yang dipecat.[11]

Dalam hal pelanggaran perilaku yang serius dengan ancaman hukuman pemecatan, disediakan forum pembelaan diri melalui Majelis Kehormatan Hakim yang terbuka untuk publik. Sidang Majelis Kehormatan Hakim yang terbuka pada saat ini merupakan suatu kemajuan jika dibandingkan dengan proses serupa pada masa lampau yang tertutup dan didominasi oleh Mahkamah Agung. Ketentuan mengenai komposisi Majelis Kehormatan Hakim dalam UU Mahkamah Agung No. 3 Tahun 2009 memberikan kewenangan yang besar pada KY dengan menempatkan KY sebagai mayoritas pada Majelis Kehormatan Hakim.[12] Kondisi itu sama artinya bahwa KY berada dalam posisi mayoritas untuk menjatuhkan hukuman disiplin pemecatan yang direkomendasikan. Hal itu sesungguhnya juga dapat memancing konflik jika suatu saat terjadi perbedaan pendapat antara KY dan MA dalam hal pembuktian suatu pelanggaran perilaku yang berakibat pada pemecatan. Selain itu, jika dilihat dari konteks yang ada saat ini–Komisioner KY juga terlibat melakukan pemeriksaan, sangat janggal ketika komisioner yang melakukan pemeriksaan kemudian juga memutus perkara pelanggaran perilaku di forum Majelis Kehormatan Hakim. Oleh karena itu, lebih tepat kiranya pada masa mendatang, Komisioner KY tidak lagi melakukan kegiatan pemeriksaan langsung. Hal itu bertujuan agar komisioner lebih fokus pada permasalahan strategis kelembagaan. Selain itu, memang dinilai lebih tepat jika pemeriksaan dilakukan oleh para pemeriksa KY yang memiliki kemampuan khusus untuk melaksanakan investigasi secara baik.

Selain tentang objek pengawasan, permasalahan subjek pengawasan juga menjadi perdebatan yang mengemuka dalam pengajuan uji materiil terhadap UU KY pada 2006. Hasilnya adalah Mahkamah Konstitusi melalui putusan uji materiilnya mengecualikan Hakim Konstitusi dari subjek pengawasan KY. Meskipun banyak pemikiran untuk mengembalikan lagi kewenagan KY untuk memeriksa Hakim Konstitusi, memasukkan kembali Hakim Konstitusi ke dalam pengertian hakim yang menjadi objek pengawasan KY dapat menimbulkan kesan ketidakadaan kepastian hukum di Indonesia. Hal itu karena ketentuan itu sudah dinyatakan tidak mengikat oleh Mahkamah Konstitusi, dihidupkan lagi oleh pembuat undang-undang. Sementara itu, Mahkamah Konstitusi sangat mungkin melakukan pengujian kembali dan menyatakan ketentuan itu tidak mengikat. Pada akhirnya, tindakan itu menjadi tidak strategis dan kontraproduktif bagi KY dalam melaksanakan tugasnya. Namun, perlu dipertimbangkan untuk memasukkan hakim ad hoc sebagai bagian dari definisi hakim yang menjadi objek pengawasan KY pula.

Pengembangan Metode Pengawasan

Penanganan Pengaduan

Ada masa kekosongan dasar hukum bagi pelaksanaan kewenangan KY untuk mengusulkan rekomendasi sanksi terhadap hakim, yakni 2006—2009. Pada masa itu, ternyata pengaduan yang diregistrasi ke KY tetap konsisten setiap tahunnya, yaitu kurang lebih 350 hingga 450 perkara per tahun.[13] Sebelumnya, sejak putusan Mahkamah Konstitusi yang memangkas kewenangan KY, KY memutuskan untuk tidak menindaklanjuti laporan. Namun, karena jumlah pengaduan yang masuk secara konsisten, awal 2007 KY membuka kembali meja pengaduan pelanggaran perilaku hakim dan menindaklanjuti laporan itu dan merekomendasikan sanksi hakim kepada Mahkamah Agung.

Jumlah pengaduan yang diterima KY sepanjang 2005 hingga 2009 adalah 1586 laporan. Jumlah itu dapat dikatakan relatif kecil jika dibandingkan dengan jumlah pengaduan yang diterima Mahkamah Agung per tahun, misalnya pada 2009, Badan Pengawasan Mahkamah Agung menerima 2140 pengaduan dan pengadilan tingkat banding dan pertama menerima 2302 laporan. Pada masa mendatang, KY perlu meningkatkan program-program outreach dan kemudahan akses pelayanan pengaduan kepada masyarakat.

Pengaduan yang masuk ke KY setelah diregister kemudian ditelaah dalam rapat pleno komisioner untuk menentukan layak-tidaknya laporan ditindaklanjuti atau tidak. Setelah rapat pleno pertama menyepakati bahwa laporan ditindaklanjuti, proses pemeriksaan pengaduan dilakukan dengan melakukan pemeriksaan. Pengambilan keputusan tentang rekomendasi hukuman disiplin yang akan dijatuhkan dilakukan dalam rapat pleno kedua yang dihadiri sekurang-kurangnya 5 komisioner. Putusan rapat pleno disampaikan kepada Mahkamah Agung/Mahkamah Konstitusi dalam bentuk Laporan Hasil Pemeriksaan. Proses penelaahan yang  harus dilakukan oleh komisioner pada tahapan awal membuat proses pemeriksaan suatu pengaduan menjadi kurang efisien. Selain itu, demi melihat beban tugas dari komisioner, aturan bahwa setiap pengaduan harus melalui dua kali pleno komisioner merupakan tugas yang kurang strategis. Keadaan itu menjadi penyebab utama lambatnya penanganan pengaduan di KY. Selain itu, kuorum pleno sering tidak tercapai karena tingkat kesibukan komisioner yang beragam. Komisioner seharusnya dapat mendelegasikan kewenangan melakukan penelaahan kepada unit yang berwenang. Untuk itu, dapat disusun kriteria yang jelas mengenai laporan yang layak ditindaklanjuti dan yang tidak. Misalnya, laporan tanpa identitas dan tanpa bukti yang jelas tidak dapat ditindaklanjuti; laporan yang berindikasi pidana kuat segera dilimpahkan ke pihak berwenang; laporan tentang ketidakpuasan atas isi putusan disarankan menempuh upaya hukum.

Sebagai imbas dari perseteruan Mahkamah Agung-KY, Mahkamah Agung sempat mengabaikan semua rekomendasi KY atas usulan sanksi bagi hakim yang diindikasikan melanggar kode perilaku hakim. Tercatat pada Maret 2008, KY telah merekomendasikan sanksi terhadap 27 hakim kepada MA (12 teguran tertulis, 14 orang pemberhentian sementara, dan satu pemberhentian tetap). Tidak ada satu rekomendasi pun yang ditindaklanjuti Mahkamah Agung.[14] Sementara pada 2009, KY merekomendasikan sebelas rekomendasi sanksi terhadap 17 hakim dan terdapat dua rekomendasi pemberhentian yang akhirnya dibawa ke forum pembelaan diri dalam Majelis Kehormatan Hakim dan berakhir dengan pemberhentian. Dalam hal respons atas rekomendasi yang diajukan KY, dapat dikatakan belum ada kesatuan pemahaman antara KY dan Mahkamah Agung hingga saat ini. Akar masalah yang timbul berawal dari perdebatan seputar kewenangan pengawasan dan perbedaan standar pemeriksaan antara pengawasan internal dan eksternal. Bila dibiarkan, hal itu akan memicu konflik pada masa mendatang.

Untuk menjembatani perbedaan standar pemeriksaan dan menghindari prasangka antarlembaga yang berakibat kontraproduktif terhadap upaya meningkatkan integritas hakim, lebih tepat jika KY dan Mahkamah Agung menyusun standar pemeriksaan yang sama. Hal itu juga berdampak positif dalam memberikan perlindungan kepada pihak terlapor dan pelapor karena adanya standar dalam prosedur pemeriksaan. Dalam hal perbedaan standar rekomendasi hukuman disiplin, perlu dikembangkan sentencing guideline atau panduan penjatuhan hukuman berdasarkan perilaku yang dilanggar dalam Pedoman Perilaku Hakim. Dengan demikian, terdapat parameter yang objektif bagi KY dan pengawasan internal MA dalam melaksanakan pemeriksaan sekaligus merekomendasikan hukuman disiplin.

Lebih jauh lagi, KY dan Mahkamah Agung seharusnya mengembangkan mekanisme pemeriksaan bersama dalam penanganan dugaan pelanggaran yang sama. Pemeriksaan dua kali oleh KY dan Mahkamah Agung terhadap terlapor berdampak pada inefisiensi pemeriksaan. Proses pemeriksaan yang lama juga menimbulkan dampak negatif di mata publik. Hakim atau pegawai sebagai terperiksa rentan terhadap publikasi yang berdampak negatif terhadap penerapan prinsip kerahasiaan dalam menjaga praduga tak bersalah. Selain itu, prasangka antarlembaga sangat rentan terjadi, terutam bila pemeriksaan menunjukkan hasil yang berbeda.

Pengawasan putusan

Meskipun KY di banyak negara mengecualikan secara jelas pemeriksaan putusan dalam yurisdiksinya, tetapi beberapa upaya untuk memeriksa putusan tanpa berdampak terhadap independesi hakim juga dikembangkan.[15] Namun, permasalahan putusan merupakan masalah yang paling sering diadukan oleh pelapor selain telah dipahami di hadapan publik bahwa kualitas putusan yang lemah merupakan permasalahan peradilan yang menjadi perhatian. KY tentu saja tidak dapat mendikte atau membuat pernyataan di muka publik yang berkesan menilai pengadilan dalam membuat putusan. Untuk itu, dalam hal pemeriksaan putusan, KY dapat mengembangkan metode pengawasan yang lain yang tidak berimplikasi terhadap intervensi kebebasan hakim dalam memutus perkara.

Bila dikaji secara teliti, putusan pengadilan mengandung berbagai informasi yang menarik. Dalam kasus pidana, misalnya, keputusan pengadilan dapat berisi informasi, seperti identitas terdakwa termasuk gender dan umur; terdakwa didampingi oleh penasihat hukum atau tidak—termasuk advokat profesional atau advokat bantuan hukum; terdakwa ditahan dalam proses penyelidikan polisi, penuntutan, peradilan atau tidak, dan berapa lama waktu penahanan; bukti-bukti yang mendukung; pertimbangan hakim atau argumentasi hukum; bunyi putusan; nama hakim yang memeriksa dan memutus perkara; nama panitera.

Berbagai data tersebut dapat menghasilkan berbagai informasi yang menarik. Satu, terlihat pola keterkaitan antara hakim dan advokat jika ada dugaan hakim mendapat pengaruh/intervensi dari advokat. Dua, terlihat jangka waktu hakim dalam menyelesaikan perkara jika ada dugaan hakim telah menunda-nunda perkara. Tiga, terlihat perbedaan perlakuan terhadap proses hukum bagi terdakwa dengan berbeda jenis kelamin dan usia. Jika terdapat data statistik untuk membuktikan kecenderungan itu, informasi yang dihasilkan dari pemeriksaan putusan secara kuantitatif dapat memberikan bukti kuat. Hal itu bukan hanya untuk merekomendasikan sanksi, tetapi juga dalam banyak hal bermanfaat untuk mendorong pembaruan hukum hukum dan reformasi kebijakan untuk mengatasi permasalahan itu. Dengan demikian, harapan bahwa KY dapat memberikan kontribusi terhadap proses reformasi peradilan dalam kegiatan-kegiatan yang strategis dapat dilakukan.

Penutup: Mengembalikan Rapppor Hubungan KY dan MA

Bila kita berefleksi terhadap beberapa metode pelaksanaan pengawasan yang ditempuh KY selama ini, timbul kesan yang kuat bahwa KY banyak menempuh cara-cara yang politis melalui statement terbuka dan tekanan media. Pada masa lalu, resistensi Ketua MA Bagir Manan terhadap KY menjadi motivasi tersendiri bagi sejumlah anggota KY untuk mendorong suksesi pimpinan Mahkamah Agung.[16] Cara-cara itu bila terus dipertahankan dapat menimbulkan dampak yang membuat KY menjadi turut andil memicu konflik dan resistensi hakim. Politisasi itu sedapat mungkin dikikis sehingga proses pengawasan dapat berlangsung efektif dan hubungan kemitraan yang lebih produktif dapat berlangsung antara Mahkamah Agung dan KY. Prof. Jimly Assidhiqqie menyatakan bahwa dalam menjalankan tugas dan kewenangannya, KY harus bekerja sama, terutama dengan Mahkamah Agung dan bukannya dengan pemerintah atau DPR.[17] Untuk itu, KY sebagai lembaga pengawas harus menjaga agar jangan sampai dirinya dipergunakan oleh pihak-pihak yang berkepentingan untuk mengganggu kemerdekaan hakim, merendahkan, mengurangi, atau menyebabkan terjadinya delegitimasi kehormatan hakim dan lembaga hakim. Lebih tegas, Jimly menyatakan bahwa KY seharusnya harus mengambil jarak sehingga tidak menjadi alat politik para politisi—baik yang menduduki jabatan eksekutif maupun legislatif, pemerintah, ataupun DPR untuk mengontrol dan mengintervensi kekuasaan kehakiman.[18]

Sebagaimana dijelaskan sebelumnya, KY bukanlah pelaksana kekuasaan kehakiman, melainkan sebagai elemen pendukung kekuasaan kehakiman yang merdeka, bersih, dan berwibawa, meskipun untuk melaksanakan tugasnya itu, KY bersifat mandiri. Oleh karena itu, hubungan antara KY sebagai elemen pendukung dan Mahkamah Agung sebagai lembaga pelaksana kekuasaan kehakiman seharusnya lebih tepat dipahami sebagai hubungan kemitraan (partnership) tanpa mengganggu kemandirian masing-masing. Prinsip kemitraan dimaksudkan bahwa dalam pengawasan dan penanganan dugaan pelanggaran perilaku hakim, dibuka kemungkinan bekerja sama seluas-luasnya antara Mahkamah Agung dan KY yang bertujuan mendapatkan hasil kegiatan pengawasan dan penanganan dugaan pelanggaran perilaku hakim sebaik-baiknya.

Saat ini, rancangan amandemen terhadap undang-undang tentang KY sedang dibahas di parlemen. Namun, ada kesan bahwa persepsi publik maupun persepsi pembuat undang-undang belum mengarah pada upaya untuk meletakkan secara tepat posisi KY sebagai mitra kritis Mahkamah Agung. Berbagai rekomendasi bahkan berpotensi menimbulkan konflik-konflik baru.[19] Pekerjaan rumah penting yang harus dilakukan dalam mengefektifkan fungsi pengawasan peradilan adalah mengembalikan fungsi pengawasan dan menata hubungan kemitraan dua lembaga. Beberapa hal yang dapat dilakukan dalam kerangka tujuan itu antara lain melalui penegasan yurisdiksi pengawasan (utamanya pengawasan putusan), pengaturan mengenai standar hukum acara pemeriksaan yang memungkinkan adanya pemeriksaan bersama, dan mempermudah proses pertukaran informasi. Perumusan kembali kewenangan KY harus pula diikuti dengan penguatan kapasitas kelembagaan yang memungkinkan KY dapat melaksanakan kewenangannya secara efektif. Pada masa depan, KY juga harus semakin aktif dalam memberikan ide-ide reformasi peradilan yang bersifat konstruktif sehingga hubungan baik antarlembaga dapat terbangun. Jika KY dan Mahkamah Agung pada masa depan semakin membuka dirinya, diharapkan mempermudah posisi KY dalam melaksanakan fungsi pengawasan karena ada saling kepercayaan yang tinggi.

Daftar Pustaka

Buku dan Atikel:

Guarnieri, Carlo and Pederzoli, Patricia, The Power of Judges: A Comparative Study of Courts and Democracy, Oxford University Press, 2002

Hammergren, Linn (1999)  “The Judicial Career in Latin America: An Overview of Theory and Experience” http://www1.worldbank.org/publicsector/legal/Jcareer.doc.doc

Ivan Potas, “The Judicial Commission of NSW: Treading a File Line between Judicial Independence and Judicial Accountability”, 2001

Jimly Asshiddiqie, Prof.Dr., SH., Sengketa Kewenangan Konstitutional Lembaga Negara, Setjen dan Kepaniteraan MK-RI, 2006

Komisi Yudisial, 4 Tahun Komisi Yudisial RI 2005-2009, Komisi Yudisial, 2009

Mahkamah Agung Republik Indonesia, Cetak Biru Pembaruan Mahkamah Agung RI, MA-RI, 2005

Malleson, Kate, The New Judiciary: The Effects of Expansion and Activism, Dartmouth Publishing Company, 2000

Rifqi S. Assegaf dan Nur Syarifah, “Membandingkan Komisi-Komisi Pengawas Lembaga Peradilan dan Penegak Hukum”, Jurnal Jentera, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK), 2005

Russel, Peter and O’Brien, David M, Judicial Independence in the Age of Democracy, Critical Perspective from Around The World, 2001

Shimon Shetreet and Jules Deschenes, Ed., Judicial Independence : The Contemporary Debate, 2001

DR.Wim Voermans, Komisi Yudisial di Beberapa Negara Uni Eropa, diterjemahkan oleh Adi Nugroho, M.Zaki Hussein, Lembaga Kajian dan Advokasi Untuk Independensi Peradilan (LeIP)

Peraturan Perundangan dan Putusan Pengadilan:

-        Amandemen Ketiga Undang-Undang Dasar (UUD) 1945, 2001

-        TAP MPR tentang Pokok-pokok Reformasi Pembangunan Dalam Rangka Penyelamatan dan Normalisasi Kehidupan Nasional Sebagai Haluan Negara

-        Undang-Undang No. 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman

-        Undang-Undang No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial

-        Undang-Undang No.3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua UU 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung

-        Putusan Mahkamah Konstitusi No.005/PUU.IV/2006

-        Surat Keputusan Bersama KMA dan Ketua KY No.129/KMA/SKB/IX/2009 – 04/SKB/P.KY/IX/2009 tentang Tata Cara Pembentukan, Tata Kerja dan Tata Cara Pengambilan Keputusan Majelis Kehormatan Hakim

-        Surat Keputusan Bersama Ketua Mahkamah Agung RI dan Ketua Komisi Yudisial RI Nomor: 047/KMA/SKB/IV/2009, 02/SKB/P.KY/IV/2009 tentang Kode Etik dan Pedoman Perilaku Hakim