LeIP - Lembaga Independensi Peradilan

Melacak Sekilas Sejarah Penumpukan Perkara

 
Tumpukan perkara adalah masalah klasik yang dihadapi Mahkamah Agung yang bahkan hingga kini belum berhasil terpecahkan. Sebenarnya, permasalahan menumpuknya perkara tidak hanya terjadi di Indonesia. Di banyak negarapun hal tersebut juga merupakan permasalahan yang pelik. Di Mahkamah Agung Filipina, sejak tahun 1994 sampai dengan 1998, tidak kurang 6000 sampai dengan 7000 perkara yang masuk (jumlah antara perkara yang tertunda dan yang baru masuk) ke MA setiap tahunnya . Di Amerika Serikat, jumlah perkara yang masuk setiap tahunnya meningkat sekitar 3,8 %. Ini dapat dilihat pada tahun 1998 berjumlah 7.109 perkara, pada tahun 1999 menjadi 7.377 perkara. Bahkan di Amerika Serikat sendiri prosentase perkara yang masuk dengan perkara yang diputus khususnya di Mahkamah Agung tingkat Federal hanya sekitar 1% pertahun. Sementara itu di Belanda jumlah perkara yang masuk dalam satu tahunnya berkisar antara 5000-5500 perkara.

Pada tahun 1974, Oemar Seno Adji, Ketua MA pada masa itu menambah jumlah hakim dari 7 menjadi 17 orang. Seno Adji juga mengambil suatu langkah penting untuk mengatasi beban perkara dengan membentuk kamar-kamar khusus untuk menangani perkara. Namun tumpukan perkara tidak kunjung berkurang, bahkan terus bertambah hingga mencapai 9.000an perkara. Ketika dilantik menggantikan Prof. Oemar Seno Adji pada 18 Februari 1981, Mudjono mendapat warisan tunggakan perkara yang sebagian sudah bulukan. Mudjono kemudian mengambil sebuah langkah fenomenal melalui Operasi Kikis (OPSKIS), dengan menambah jumlah hakim agung secara besar-besaran. Hakim agung yang ketika itu berjumlah 19 orang ditambah menjadi 24 orang hakim agung baru dan kemudian ditambah lagi hingga berjumlah 51 orang. Jumlah 51 hakim agung hingga sekarang masih dipertahankan. Dengan cara itu, ternyata Mudjono berhasil menipiskan tumpukan berkas perkara.

Namun penambahan besar-besaran jumlah hakim agung ternyata menimbulkan masalah baru, yaitu semakin membengkaknya organisasi MA karena dibutuhkan banyaknya staf untuk mendukung hakim agung (hal ini berimplikasi pada anggaran dan kesulitan kontrol) organisasi MA. Selian itu penambahan jumlah agung juga berdampak pada semakin sulitnya kontrol terhadap integritas dan kualitas hakim agung serta melahirkan ketidakkonsistenan dalam memutus perkara.

Pada masa Ali Said, pengganti Mudjono, jumlah tunggakan perkara kembali membengkak. Diakhir masa jabatannya pada bulan Juli 1992 - Ali Said meninggalkan sekitar 14.000 berkas. Sebenarnya ketika itu ada penelitian menarik dari Lembaga
Penelitian dan Pengembangan Ilmu Sosial Universitas Indonesia (LPPIS-UI),
yang menyelidiki penyebab penumpukan perkara. Disimpulkan LPPIS-UI bahwa penyebab utama penumpukan perkara, adalah manjemen perkara di MA yang sangat birokratis dan berbelit. Pemeriksaannya pun menyita waktu. Untuk sampai pada putusan final, sesuatu perkara harus melalui 26 langkah pemeriksaan. Tim menyarankan agar pemrosesan perkara diperpendek. Sayang, hasil penelitian itu kabarnya menguap begitu saja. Perkara demi perkara berdatangan, dan terus menumpuk di MA.

Tumpukan Perkara dan Pengisian Posisi Kosong

Soal penumpukan perkara memang terus menjadi diskusi ramai hingga kini. Apalagi menjelang proses pemilihan hakim agung. Kosongnya sejumlah besar posisi di MA selalu dihubungkan dengan melemahnya kondisi MA yang berakibat pada semakin lambatnya proses penyelesaian tumpukan perkara. Tuntutan untuk mengisi semua posisi kosong, atau bahkan dengan menambah jumlah formasi menjadi 60 atau 61 hakim agung, terkesan sangat menyederhanakan masalah. Bila kita berefleksi pada masa lalu, pendekatan untuk menambah jumlah hakim agung sama sekali bukan langkah yang tepat untuk menyelesaikan permasalahan backlog. Pendekatan praktis ini mengundang lebih banyak dampak, dan tidak menjanjikan solusi palagi tanpa diimbangi dengan perbaikan yang sistemnya sistemik.

Seperti kita ketahui dan berdasarkan beberapa studi yang telah dilakukan, terlihat bahwa permasalah tumpukan perkara ini lebih dari sekedar permasalahan jumlah hakim, dan sangat variatif sifatnya. Secara umum ada beberapa hal yang beberapa hal dianggap menjadi penyebab terjadinya tumpukan perkara di MA yaitu:

Pertama, banyaknya perkara yang dimintakan kasasi dan PK. Hal ini terjadi setidaknya karena beberapa hal:
a. Jumlah perkara yang masuk PN dan PT (atau pengadilan sederajat) semakin besar.
b. Putusan pengadilan tingkat bawah masih belum sesuai dengan hukum dan rasa keadilan. Hal ini mendorong para pihak untuk mencari keadilan ke MA.
c. Biaya perkara yang murah. Murahnya biaya perkara kemudian dorongan para pihak yang merasa tidak puas dengan putusan PN/PT –walau sebenarnya kasusnya sangat lemah- tetap mengajukan upaya hukum kasasi atau PK (nothing to loose).
d. Tidak adanya kewajiban bagi pihak yang mengajukan kasasi atau PK untuk didampingi pengacara dalam berproses di MA.
e. Tidak ada ketentuan yang mengatur mengenai pembatasan perkara untuk dapat diajukan kasasi (yang ada hanyalah syarat kasasi secara formil).
f. Setiap perkara, walau tidak memenuhi syarat formil , tetap harus diteruskan oleh PN ke MA.
g. Mekanisme dading atau perdamaian tidak berjalan atau tidak diupayakan oleh hakim secara sungguh-sungguh.
h. Para pihak sengaja memperpanjang proses berperkara dan/atau meminta kasasi (walau tidak memenuhi syarat) karena motivasi-motivasi tertentu.
i. Hakim sengaja membuat masalah yang seharusnya tidak perlu diperiksa pengadilan agar tetap diperiksa di pengadilan demi kepentingan untuk memperoleh uang sogokan bila perkara tersebut disidangkan. Dan sebagainya.

Kedua, menurunnya produktivitas Hakim Agung dalam memutus perkara. Sebagaimana telah disinggung sebelumnya, terutama pada masa kepemimpinan Oemar Seno Adji produktivitas hakim agung menurun sangat drastis. Statistik jumlah perkara yang diputus oleh MA dari masa ke masa (yang biasa jadi sangat berbeda), dianggap salah satu bukti lain akan hal tersebut. Hakim Agung juga seringkali tidak bekerja sesuai dengan waktu yang wajar, bisa jadi karena banyak tugas di luar kewajiban memutus perkara, sakit terus menerus, atau mungkin karena memang malas. Kualitas Hakim Agung yang buruk semakin memperlambat proses penyelesaian perkara.

Ketiga, lemahnya managemen perkara. Ada beberapa kelemahan dalam managemen perkara yang berdampak pada tumpukan perkara misalnya misalnya tidak ada sistem klasifikasi perkara, adanya jalur perkara yang terlalu panjang, tidak adanya kontrol terhadap hakim agung dan sebagainya. Ketiadaan sistem kamar di MA pada saat ini mengakibatkan putusan MA seringkali tidak konsisten, kualitas putusan kurang baik, memperlambat proses pemeriksaan serta pengambilan keputusan (karena diperiksa dan diputus bukan ahlinya).

Berbagai statemen di media menjelang proses pencalonan hakim agung sekarang bila tidak kita kaji secara hati-hati, akan membuat kita kembali terjebak pada solusi praktis atau bahkan justru tidak dapat disebut sebagai "solusi" sama sekali. Sama sekali tidak ada maksud untuk menafikan bahwa kosongnya sejumlah posisi di MA dan tumpukan perkara sebagai suatu masalah yang menuntut untuk segera diselesaikan. Namun kembali lagi belajar pada pengalaman masa lalu, di mana pendekatan praktis justru akan memberi masalah baru.

Di tengah hingar bingar pernyataan tentang perlunya mengikis tumpukan perkara melalui penambahan jumlah Hakim Agung sesegera mungkin, sesungguhnya di MA kini pembicaraan mengenai pentingnya sistem kamar dan pembatasan perkara telah mengerucut dan hampir menjadi sebuah kesepakatan. Dengan adanya sistem kamar, maka perkara-perkara akan dibagi di antara kamar-kamar perkara sesuai dengan bidangnya dan akan digarap oleh Hakim yang memiliki keahlian khusus. Untuk dapat menunjang sistem kamar ini maka tentunya diperlukan kualifikasi-kualifikasi khusus dalam perekrutan calon Hakim Agung. Untuk itu nantinya perekrutan calon Hakim Agung juga harus melihat kualifakasi kebutuhan dari posisi hakim agung yang akan di isi, tidak hanya integritas semata. Dengan adanya sistem kamar, asumsinya Hakim akan menyelesaikan perkara yang termasuk dalam lingkup keahliannya sehingga produktivitas meningkat.

Pembatasan perkara juga akan mengurangi secara signifikan jumlah perkara yang akan masuk ke MA. Sebagai ilustrasi saja, dari jumlah rata-rata perkara pertahun yang masuk ke MA, mayoritas adalah perkara yang kemudian ditolak oleh MA (kasasi 81,86% & PK 89,13%). Perkara yang ditolak biasanya lebih cepat proses memeriksa dan memutusnya. Selain itu, jumlah perkara cerai –yang relatif mudah dan cepat proses memutusnya- jumlahnya besar (jumlah kasasi cerai perdata 3,78% dari total perkara per tahun dan kasasi cerai agama 52,5% dari total perkara per tahun). Jadi walau jumlah perkara cukup besar, mayoritas perkara yang masuk ke MA tidak sulit. Pada saat ini MA telah mengeluarkan PERMA yang membatasi masuknya perkara yang tidak memenuhi syarat formal ke MA. Hal ini telah mengurangi jumlah perkara sebesar rata-rata + 18% pertahun.

Jumlah Hakim Agung Disesuaikan dengan Sistem Kamar

Formasi maksimal hakim agung yang ideal bila disesuaikan dengan kebutuhan penyelesain perkara dan asumsi akan adanya pembatasan perkara serta sistem kamar, maka maksimal di MA dibutuhkan 39 (tigapuluh sembilan) hakim agung. Perhitungan kebutuhan jumlah hakim agung sesuai dengan rata-rata komposisi perkara di MA kurang lebih adalah sebagai berikut :

1. a. Perdata Adat dan Tanah

Jumlah rata-rata perkara perdata yang berhubungan dengan tanah dan adat, selama 5 tahun terakhir di MA, kurang lebih 1700 perkara. Jumlah ini masih mungkin dapat berkurang signifikan bila ada pembatasan perkara. Dengan waktu efektif kerja pertahun adalah kurang lebih 240 hari, maka maksimum dibutuhkan sebanyak 6 Hakim Agung atau 2 majelis. Dengan produktivitas: 1700 : 3 x 240 = 3,5 perkara/majelis/hari

1.b. Perkara Perdata Tertulis dan Ekonomi

Rata-rata jumlah perkara kasasi perdata umum dalam kurun waktu 5 tahun terakhir kurang lebih 3750 perkara, sedangkan rata-rata jumlah perkara PK perdata umum adalah sebesar 720 perkara, atau total sejumlah kurang lebih 4500 perkara. Dikurangi jumlah perkara perdata adat dan tanah sebesar 1700 perkara dan perkara perceraian sebanyak kurang lebih 150 perkara, maka jumlah perkara yang masuk kasasi dan PK perdata tertulis dan ekonomi adalah sebesar 2650 perkara. Dengan asumsi akan ada pembatasan perkara maka jumlah hakim untuk kamar perdata tertulis maksimum 9 (sembilan) Hakim Agung atau 3 (tiga) majelis. Dengan waktu efektif kerja pertahun adalah kurang lebih 240 hari, maka produktivitas Hakim Agung dapat dihitung: 2650 : 3 x 240 = 3,6 perkara/majelis/hari

1.c. Perdata Agama

Jumlah Perkara kasasi Agama 470 dan perkara PK 45, total perkara 515. Jumlah perkara agama cerai= 280. Sebenarnya dengan asumsi perkara cerai tanpa harta bersama tidak boleh kasasi, maka jumlah 3 (tiga) orang hakim agung agama atau 1 (satu) majelis sudah memadai. Namun mengingat adanya kemungkinan PK atas putusan kasasi dari kamar agama, maka jumlah majelis dalam kamar agama perlu ditambah satu majelis lagi, sehingga untuk perkara perdata agama maksimal 6 (enam) hakim agung.

1.d. Pidana Umum

Rata-rata jumlah perkara kasasi pidana dalam kurun waktu lima tahun adalah sebesar kurang lebih 1700 perkara per tahun dan rata-rata perkara PK pidana 75 perkara, atau total sebesar 1775 perkara pidana umum. Dengan jumlah maksimum 6 hakim agung (tergantung pengaturan pembatasan perkara), maka produktivitas hakim adalah sebesar 1775 : 2 x 240 = maksimum 3,7 perkara/majelis/hari

1.e. Pidana Militer

Dengan total jumlah perkara kasasi dan PK untuk pidana militer sebesar rata-rata 62 perkara per tahun maka dibutuhkan cukup 1 (satu) majelis atau 3 orang Hakim Agung. Komposisi dalam majelis adalah ¾ hakim agung yang berasal dari militer --sehingga minimal ada 2 hakim dari militer-- selebihnya dapat diisi dari hakim agung pidana umum/khusus).

1.f. Tata Usaha Negara

Dengan asumsi akan meningkatnya jumlah perkara hak uji materiil, maka jumlah maksimum Hakim Agung Tata Usaha Negara adalah 6 orang atau 2 majelis. Sedangkan rata-rata jumlah perkara kasasi dan PK tata usaha negara dalam 5 tahun terakhir 350 + 40 = 390 perkara. Dengan demikian untuk sementara dapat dihitung produktivitasnya adalah sebanyak 390:2x220= 0,8 perkara/majelis/hari

Satu orang Ketua, Wakil Ketua serta Ketua Muda Pengawasan dan Pembinaan nantinya tidak akan dibebani perkara terlalu banyak, kecuali untuk perkara-perkara sulit atau mendapat perhatian luas. Jadi sifatnya hanya mendukung penyelesaian perkara.

Anatomi Perkara dan Keahlian Hakim Agung

Berdasarkan komposisi perkara di Mahkamah Agung pada bulan Juni 2002 menunjukkan bahwa tunggakan perkara terbesar yang masuk ke MA pada saat ini adalah perkara bidang perdata umum sebesar 9822 perkara kasasi dan 2233 perkara PK, disusul pidana umum sebesar 1628 perkara kasasi dan 124 perkara PK, kemudian perkara perdata agama sebesar 1239 perkara dan 226 perkara PK, perkara TUN 1176 perkara kasasi dan 163 perkara PK, sedangkan sisanya adalah perkara pidana militer, hak uji material, niaga dan HAKI. Keadaan Perkara di MA menunjukkan bahwa MA lebih memerlukan sumber daya Hakim Agung yang memiliki keahlian di bidang perdata dan pidana, selain itu perlu juga antisipasi untuk hakim yang ahli di bidang tata negara untuk mengatasi kemungkinan lonjakan perkara uji materiil. Untuk itu DPR harus memperhatikan kesesuaian antara keahlian calon dengan kebutuhan jumlah Hakim Agung dalam kamar tertentu.

Penutup

Disadari bahwa dengan melihat pertimbangan di atas, dihubungkan dengan calon-calon yang kini diajukan sebagai Hakim Agung, sungguh sulit mendapatkan figur-figur hakim agung yang dapat diandalkan. Namun justru karena itulah bila dipaksakan untuk memenuhi kebutuhan jumlah, masalah integritas dan kualitas yang sesungguhnya merupakan permasalahan paling krusia, akan terabaikan begitu saja. Dan tentu saja ini merupakan kerugian besar terutama bagi Mahkamah Agung sebagai user dan lebih utama lagi bagi para pencari keadilan.

Pemilihan Hakim Agung pada saat ini harus selalu berkaca pada kebutuhan jangka panjang. Jangan sampai kesalahan yang diperbuat sekarang karena kecenderungan menyelesaikan masalah tanpa pikir panjang, di masa mendatang akan menghambat proses transisi. Berbagai pengalaman sejarah yang diungkapkan di muka telah secara gamblang memperlihatkan bahwa pendekatan kuantitatif dengan menambah jumlah hakim bukan lah solusi yang bijaksana. Apakah sekarang kembali kita akan terjebak pada situasi yang sama? Dan akan kah kita kembali akan mengulang kesalahan yang itu-itu juga? Mau tidak mau kita harus menggantungkan jawabannya pada DPR yang sekali lagi akan melaksanakan proses rekrutmen. DPR pada saat ini memiliki tanggung jawab untuk memuluskan proses perubahan yang sedang berlangsung di Mahkamah Agung. Kesalahan pengambilan keputusan tanpa melihat dampaknya lebih jauh akan menjerumuskan DPR menjadi salah satu aktor yang ikut bertanggung jawab atas berhasil tidaknya reformasi peradilan yang mungkin baru akan terlihat dalam kurun waktu 5 atau 10 tahun mendatang.

Penulis:
Dian Rositawati
Direktur Eksekutif
Lembaga Kajian dan Advokasi untuk Independensi Peradilan (LeIP)
Puri Imperium Office Plaza Upper Ground Floor. Unit UG 11 & 12
Jl. Kuningan Madya Kav. 5-6 Kuningan Jakarta 12980 Indonesia
Phone: (62-21) 8302088 Fax: (62-21) 83701810
Email: dian.rosita@leip.or.id | http://www.leip.or.id/